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反思高速公路運營管理的法律之 傷
近幾年，伴隨著我國高速公路營運裡程的大幅增加和通行流量的增長，其管理中相關法律問題越來越突出，通行速度矛盾、交通事故、附屬設施損毀、路政理賠、養護問題等糾紛層出不窮，發生瞭大量的“爭執”甚至訴訟。糾紛產生的原因，從外部環境上說，一方面是由於廣大公路使用者的維權意識越來越強，另一方面是由於國傢的相關法律法規還不夠健全、配套不夠完善。但是，從高速公路企業內部來說，如何正確對待和認識自己在市場經濟條件下的法律地位，明確和區分公路使用者與公路經營管理者之間的權利和責任，以及如何在管理細節中防范營運工作中的法律風險，減少不必要的法律糾紛帶來的對高速公路運營管理的傷害就顯得十分必要。明晰法律關系和地位在高速公路企業運營中，明晰各法律的主體和各方的法律關系十分必要。以高速公路企業與通行者的法律關系為例，目前，許多高速公路的管理者是以某某公司的形式來體現，他們是依據《公司法》來設置，是一個普通的市場主體，他們與高速公路的使用者形成的是普通民事關系，具體來說，是一個合同關系。依照《公路法》和《合同法》的有關規定，高速公路企業與使用者發生民事法律關系，受《民法通則》、《合同法》等民事法律的調整。公路收費不屬於行政規費，而屬於使用公路而獲得的對價。公路收費權帶有盈利目的，權利人能夠自由處分，能夠將其轉讓、質押，這些特征都是行政規費所不具備的。而公路管理機構（與路政部門往往是同一機構，隸屬於交通主管部門）往往存在於高速公路的管理之中。企業經營高速公路不排除公路管理機構的路政管理。公路管理機構與通行者並非僅僅是管理者與被管理者的關系，兩者之間的法律關系具有多樣性，其可能形成的法律關系有三種，分別是當公路管理機構作為路政管理者的身份出現時，因通行者必須履行路政管理方面的義務，雙方可以形成行政管理關系；當公路管理機構作為高速公路的管理者的身份出現時，通行者負有交費義務，高速公路管理機構有收費的權利，雙方形成的關系便是合同關系；當公路管理機構作為養護者的身份出現時，由於養護不當的原因而造成通行者一方的財產或人身損害時，雙方之間便形成民事侵權法律關系。此外，2000年以後，隨著我國高速公路產業的迅猛發展，各省公安部門在交通警察總隊的基礎內部設置高速公路交通警察支隊，統一對各省的高速公路交通安全工作進行管理。當然，高速公路涉及的各個法律主體中包括使用者（駕駛人員），在法律糾紛中，這個問題也比較復雜，涉及駕駛員、車輛實際所有人、掛靠單位、其它受害人、保險公司等。識別法律風險在管理體系的設計上，高速公路企業的法律風險管理體系主要由三個模塊構成，被稱之為ACE法律風險動態管理體系，即法律風險的分析(Analyze)、法律風險的評估(Evaluate)和法律風險的控制(Control)。其中分析模塊的功能就是通過科學的方法對法律風險進行識別和測評，全面、系統地認識企業面臨的法律風險。風險的識別、評估和控制是三個循環的環節，訴訟是法律風險最典型的體現，案件最能夠說明法律問題，所以風險識別需要從案件的多角度分析來完成，案件中暴露出的問題就是法律風險的“風險點”。要全面梳理企業實際經營管理中可能面臨的法律風險，那就是要闡明高速公路上訴訟的類型、營運企業的法律權利和義務、法院對相關案件的認知、承擔責任的方式等等。對應的高速公路營運管理涉及的法律問題的梳理和解析就十分重要。高速公路企業在管理中涉及的具體法律權利和義務高速公路企業的合同義務問題諸如高速公路企業對高速公路有維護完好、保證車輛高速行駛而暢通無阻的義務；高速公路企業沒有檢查車輛、攔截、阻止違章車輛上高速公路行駛的權利和義務，因為高速公路企業是一個普通民事主體，沒有行政執法權；高速公路企業的過錯是推定過錯，隻要高速公路企業不能證明自己對於損害的發生沒有過錯，就應當認定其有過錯，應當負賠償責任；從民法理論以及目前法律法規的導向來看，高速公路企業管理高速公路應履行善良管理人的註意義務；高速公路企業有向第三方追償的權利等等都需要明確，隻有如此才能在盡可能的避免法律之“傷”。對涉訟案件適用法律“風險點”的反思目前，因我國尚無統一的高速公路管理法律法規，同時由於國內各省(區、市)高速公路管理部門的體制不同，致使管理高速公路的模式及承擔責任的方式也不同。這個現狀給我們的風險識別工作會帶來麻煩，但是也有助於我們對高速公路企業法律風險的“風險點”有更加深刻地認識。對於許多高速公路企業涉訴案件的普遍特點，無論是合同違約關系，還是侵權關系，在法院判決高速公路企業承擔責任的案件中，都“指出” 瞭法律“風險點”，散落的物品、被打開的軟隔離、突然落石、小狗橫穿高速公路、未封路導致交通事故、施工路段標志擺放不規范等等。法律風險評估在ACE法律風險動態管理體系中，進行法律風險的分析也就是風險識別後，隨之而來的的工作就是法律風險的評估，“所謂法律風險的評估，就是指在風險識別的基礎上進行的，主要是對風險識別過程中收集的資料和數據進行處理，得到關於承擔法律責任的概率及法律責任的性質、程度的相關信息，為選擇風險處理方法、進行正確的風險管理決策提供依據”，對近年來發生在省內外的許多高速公路案件的仔細研究後，可以發現這些法律問題完全可以規避，手段就是加強管理，如果管理到位，這些案情（一般由交通事故引起的）就不存在。按照風險分析的一般方法，可以從風險事件的可能性和影響程度兩個維度展開高速公路企業運營法律風險評估。影響程度的法律風險評估比較難，高速公路企業在上述案例承擔的經濟責任或許不算大，但是，考慮到高速公路的社會屬性，其引起的社會矛盾和影響是很大的，在下表中同樣可以把這樣的法律風險歸為“高度風險區”。許多高速公路案例說明，高速公路企業的許多糾紛甚至訴訟，發生的頻率高，影響（包含經濟損失和不利的社會影響）大，可以說，高速公路企業就其運營過程來說，法律風險是很大的，其來源就是管理中出現瞭瑕疵甚至漏洞。法律風險防控機制建設機制建設的總體框架和管理思想根據高速公路行業發展戰略要求和企業法律工作實際情況，高速公路企業應該明確法律風險管理體系建設的總體目標，那就是以制度、流程建設為重點，以行業規范的切實執行為中心，形成法律風險管理的長效機制，實現對企業法律風險的有效控制。法律風險控制的全面性。我們在建設法律風險管理體系過程中的整體思路是：運用科學的工具和方法，全面客觀地識別和分析企業所面臨的法律風險，統籌制定風險控制措施，並根據措施要求建立或完善相關制度、流程，從而構成一個可以協調運作的有機整體即法律風險管理體系，形成法律風險管理的長效機制。法律風險控制的整體性。法律風險產生於企業具體的生產經營管理活動，對於法律風險的控制也必須落實到企業生產經營管理的第一線。也就是各個收費站、收費班組，使法律風險的管理真正成為全面管理、全體管理、全過程管理。確保體系運行的持續性。法律風險伴隨著企業成立、發展、終結的整個周期，法律風險的管理和控制是一項長期性的工作，不可能一蹴而就。高速公路企業的法律風險管理體系也是一個閉環的、動態的運行結構，它會根據內外部環境的變化和運行的周期，比如法律環境、體制政策的變化等，進行不斷的調整和優化，保證風險體系始終適應企業發展的需要。高速公路企業法律風險防控機制的具體操作建立起高速公路企業法律風險管理機制是在提高高速公路企業管理人員和操作人員的的法律意識、法律素質的基礎上加強具體法律風險防控機制建設，具體來說是制度建立的問題。建立健全律師制度。應該按照或者參照《企業法律顧問管理辦法》、《國有企業法律顧問管理辦法》，各個高速公路集團公司建立獨立的法律事務部，各具體營運企業應該有專人管理法律事務。要大力發揮企業法務人員的作用，改變他們事務性管理的工作方式，事務性處理無法實現對高速公路企業法律風險的有效控制，因此，需要創新思維，開創一個管理型的工作方式。建立“以案說法”制度。高速公路企業在訴訟結束後，應該將案情資料予以歸檔，並定期對員工“以案說法”，要求他們在具體業務流程中予以整改，同樣的法律責任不能承擔兩次。加強法律風險分析。高速公路企業法律風險管理體系應當對所有識別出來的風險，進行量化測評，將具有不同法律性質，分散在不同領域、不同部門的法律風險，統一用可能性、損失度和風險期望值等標準來衡量。過程控制是關鍵。過程控制關系到法律風險在高速公路企業運作中是否得到有效控制，過程控制貫徹並滲透於企業運作的每個過程，關系到企業每個部門，甚至每一個崗位。事 先防范做好瞭，但過程控制沒有做好，同樣也不行。法律風險的過程控制是風險防范的關鍵因素，過程控制做好瞭，法律風險防范體系就做好瞭，企業的法律風險就得到瞭有效的控制，事後糾紛也就少瞭。加強法律風險管理。建立企業高速公路企業法律風險防范機制，必須加強企業內部監督與考核。企業內部監督與考核與企業生產經營密切機關，也是建立企業法律風險防范機制的關鍵環節。“當前，有相當部分企業沒有建立健全內部監督與考核體系，部分企業內部監督與考核流於形式，沒有落到實處，這些都不利於企業法律風險防范機制的建立”。隻有加強企業內部監督與考核，把高速公路的交通事故率、訴訟發生率、敗訴率等納入企業的內部的績效考核的范圍。總之，高速公路企業運營法律風險防范的落腳點應該在管理中，是企業管理的一個重要方面。法律規范、管理規范以及技術規范其實在內在要求上是一致的，管理流程被嚴格執行瞭，法律風險也就隨之得到有效地控制。
新聞來源http://news.hexun.com/2012-08-16/144826630.html
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